地方立法处在国家立法系统的底层，直接根植于各地丰富多样的治理实践，因而受公共治理理论的影响将更为明显、直接。

笔者认为，人民代表大会制度一词未能准确地概括我国的政体或政权组织形式或根本政治制度，建议使用人民代表大会制的概念来称呼我国的政体或政权组织形式或根本政治制度。关键词:  人民代表大会制度。

13. 董必武著：《董必武法学文集》，法律出版社2001年版，第100、101页。适当扩大全国人大常委会的职权是加强人民代表大会制度的有效办法。我们既已确认人民代表会议或人民代表大会制为我们国家的基本制度，我们的国家政权建设工作，首先就要弄好各级各界人民代表会议政权组织形式，是指统治阶级采取何种形式去组织反对敌人、保护自己的政权机关。（三）中央军事委员会主席和中央军事委员会其他组成人员。

党的一元化领导，往往因此而变成了个人领导19 这种以党代政甚至党委书记个人代替国家机关的现象到现在为止还没有得到彻底改变，一些地方党委包揽具体事务过多……有些地方的党委、人大、政府、政协四套班子的权力过分集中在党委，至今仍有‘党委挥手，人大举手，政府动手，政协拍手的现象。（五）最高人民检察院检察长（第63条）、全国人民代表大会常务委员会行使下列职权：……（六）监督国务院、中央军事委员会、最高人民法院和最高人民检察院的工作。自然应当按时出席议会相关会议，认真审议各项议案、报告和其他议题，发表意见，做好会议期间的各项工作，自然自己会加强履职学习和调查研究，不断提高执行代表职务的能力，自然会自觉遵守社会公德，廉洁自律，公道正派，勤勉尽责。

而选举的政治竞争性带来的当选人员的不确定性，也决定了选举产生的民意代表们未必能够符合某种预订的结构要求。截至2008年年底，全国31个省、自治区、直辖市已有24个省、自治区、直辖市人大常委会实行了公民旁听常委会会议制度。(3)现任和曾担任过省、市政协领导职务人大代表。如果他屈从于上级的意见，那么他就丧失了自己的独立性，接受了强制委托权。

党政干部担任人大代表的比例要比上一届有所降低。……其权力根源于立法机关的成员是为政治共同体的代议员这一主张，其决策是按照复杂的程序集体制定的。

为了保障选举出来的人大代表符合现行《宪法》和法律所要求的各方面都有适当数量代表的要求，有的省份在选举的文件中明确规定代表结构要求，比如《中共A省人大常委会党组关于做好全省县乡两级人民代表大会换届选举工作意见》便明确指出：各地要根据本地实际，提出代表结构的合理比例，通过周密细致的工作，使选出的人大代表具有广泛的代表性。这是因为：由普遍具备行政级别的人大代表组成的人大，是一个高度的同质性的特殊政治机构，党政机关常规下的行政运作模式由此可以潜移默化地渗透到这种在法律层面上按照平等人之间设置规则(比如议事规则中的一人一票、票值相等、表决少数服从多数)的机构中，透过人大会议高度仪式化(比如人大会场中少数民族代表需要穿戴本民族传统服饰、僧侣代表需要穿戴僧服等)、程序化运作规则，演绎出一场场中国特色的国家权力机关政治大戏。另一方面，为了保障作为民意机关的议会能够发挥立法、决策、财政监督、人事监督等民主职能，避免其他机关非法干预，应当对作为民意代表的议员特权——主要包括薪俸待遇、不受逮捕权、言论及表决免责权等方面——予以合理保障。反观我国，由于人大代表采用兼职制度、人大常委会部分委员也采用兼职制度，人大代表与人大常委会委员的工资待遇按照所属单位原来具体工作岗位发放工资、享受待遇(没有工作单位的，比如农民代表，则自然不存在工资)。

在一般情况下，全国人大常委会委员长为国家级正职、副委员长为国家级副职，省级人大常委会主任委员为省部级正职、副主任委员为省部级副职，省级人大专门委员会主任委员为厅局级正职、副主任委员为厅局级副职，设区的市(自治州)人大常委会主任为厅局级正职、副主任委员为厅局级副职，设区的市(自治州)人大专门委员主任委员为县处级正职、副主任委员为县处级副职，县级人大常委会主任委员为县处级正职、副主任委员为县处级副职，县级人大专门委员会主任委员为乡科级正职、副主任委员为乡科级副职，乡镇人大主席为乡科级正职、专职副主席为乡科级副职。有的说，全国人大3000来人一起开会，不能开展政策性辩论，所以应该减少代表人数，不过，1982年宪法的制定者却认为主意很多，但都难予采纳，(44)于是从解决人大难以有效行使职权的上述原因着手进行改革的思路被废弃，而是另起炉灶，通过扩大常设机关的职权的方式来进行的改革，因为常委会组成的人数较少，易于集会，便于深入讨论问题(45)。(37)有意思的是，这些被推荐成为人大代表候选人的人员，甚至可以异地参加选举，自己还不用出席选举会议，如果当选了，则该级人大常委会办公厅(办公室)会通知他(她)当选了，并办理代表证，参加人大会议和有关活动。(6)加强履职学习和调查研究，不断提高执行代表职务的能力(《全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法》第4条第四项)。

1984年4月2日，各国议会联盟理事会通过决议，接纳中国全国人大代表团为议联成员。为此，一些地方作出相应要求，比如《中共A省人大常委会党组关于做好全省县乡两级人民代表大会换届选举工作意见》要求：选举委员会应由年龄或工作原因，拟不安排为本级人大代表候选人的现任党委、人大、政府的领导及其相关部门有一定选举工作经验的人员组成。

(38)笔者2012年7月4日对一位A省前人大代表X和B市前人大代表Z的访谈。这种人大代表结构在形式上完全符合《选举法》所要求各方面都有适当数量代表的要求。

这些人大代表也高达49人，原担任过市人大常委会领导职务的有6人，总共55人，占总人数的12.6％。然而，这种消解，在相当程度上以牺牲选民(人民)按照自己的意愿民主产生民意代表为代价。有意思的是，对于实施间接选举的全国、省、市(设区)三级地方人大代表选举工作，按照《选举法》规定，主持选举的机构为本级人大常委会(第8条)。既然代表专职化水平低，那么就应该提高专职化水平。更为重要的是议员本身必须平等，否则就意味着他们所代表的选民不平等。(34)代表候选人提名主要根据人大代表结构(党派、性别、职业、民族等)，大部分由各政党、各人民团体提名，部分由选民或者代表联名提名。

(41)这种代表候选人确定模式，配之以选举中代表候选人禁止竞争限制，所产生出来的具备各种特殊结构和身份的人大代表，在形式上符合了代表的广泛性。人民也正是通过服从自己选出的人民代表(议员)集体确立的规则(法律)来服从政府的统治，在间接的意义上，也是人民自己统治自己。

他们之间存在着行政上的等级关系的。事实上，如前所述，按照代议制度的原理，一方面，就议会内部而言，议会是一个平等人组成的特殊机关：(30)议员中的某一部分人不应事实上成为另一部分人的上司。

(15)事实上，无论是议员的薪俸待遇、议员的专职化、议员议事时间保障(议会会期的合理设置与议事规则合理配置议员发言时间等)还是言论与表决免职权等的设置，均是根源于议员作为议会这一民意机关之一员能够平等、独立且自由地代表背后选民(人民)利益这一民意代表的性质之中。实践中，人大代表和常委会委员兼任其他职务成为中国人大制度的一大特色。

在这个意义上，中国当前的选举制度并不是国际社会意义上作为民意代表的议员的选举，中国与国际社会的选举制度并不处在共同的法治平台上，因此无法以国际社会议员选举的规则(选举制度)来改革中国当前人大代表及常委会委员的选举模式，除非先行改变中国人大及其常委会以及人大代表与常委会委员的性质。因此，从国际社会作为民意机关(代议机关、立法机关)的议会的角度上观察其组成成员——作为民意代表的议员，他们的特征便一目了然：一方面，议会作为一个民意机关能够全面反映民意，议员必须来自于各地，必须具备集思广益的结构性特征。(40)这种代表候选人确定模式，实际上就是将代表候选人首先进行政治分群(political cleavages)，在这个基础上，再提出具体的代表候选人。这种状况，要求作为由民意代表组成的民意机关的活动，原则上应当是公开的，除了涉及国家秘密，议员们通过投票表决可以不予公开外，议会作为代议机关、民主决策机关和高度政治利益平衡机关，其活动应当置于阳光之下。

(43)(4)市中级人民法院院长和市人民检察院检察长各1人。(47)   四、结语 总之，中国人大代表与人大常委会委员在本质上是一群按照严格的法定程序产生出来的各行各业的社会精英。

显然，这种与人大代表(常委会委员)兼职制度挂钩的人大代表或常委会委员的津贴制度，与国际社会职业化议员的薪俸制度有本质的区别。包括全国人大常委会委员长、专职副委员长、秘书长、专职常委，地方各级人大常委会主任、专职副主任、秘书长，专职常委，乡(镇)人大专职主席、副主席。

拟提名推荐为代表候选人的一般不作为选举委员会成员。否则议会一人一票、票值相等、表决时少数服从多数的制度设计便没有意义。

本文所谓现任，以笔者2012年7月提交会议论文时间为限。(32)《中共A省人大常委会党组关于做好全省县乡两级人民代表大会换届选举工作意见》(内部资料)，资料来源：中共A省B市C区委组织部。它在本质上是由一群按照严格的法定程序产生出来的各行各业的社会精英组成的、集意见建议与政策表决于一身的政治咨询与法定表决机构。(12)萧文生著：《国家法(Ⅰ)——国家组织篇》，台北：元照出版公司2008年版，第304页。

按照这种规定，议员基本不得同时兼任所有的公职。再次，关于代表和委员的薪俸。

这种现象表明，按照现行自上而下预先安排人大代表结构的模式，试图造就的是官方认可的各行各业的社会精英，以此作为代表各自行业的代表。(2)人大及其常委会、人大代表与人大常委会委员实行任期制度。

其中，人大常委会专职委员按照《公务员法》的规定属于公务员系列，根据原工作岗位(服务年限、行政级别等)领取工资、享受单位的相应待遇。(3)对于职业、党派和其他特殊身份要求，《全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》规定全国人大和地方各级人大应当有适当数量的基层代表，特别是工人、农民和知识分子代表，全国人民代表大会和归侨人数较多地区的地方人民代表大会，应当有适当名额的归侨代表(第6条)，全国人大和地方各级人大代表名额的分配应当各方面都有适当数量代表(第14条、第16条)。